全國人民代表大會常務委員會：
一、關于“十二五”前三年節能減排工作進展情況
黨中央、國務院對節能減排高度重視，各地區、各部門認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，把節能減排作為轉變發展方式、經濟提質增效、建設生態文明的重要抓手，取得重要進展。
（一）指標完成情況。
根據“十二五”規劃綱要，節能減排約束性指標共有6個，具體要求是：2015年與2010年相比，全國單位國內生產總值能耗降低16%，二氧化碳排放強度下降17%，化學需氧量和二氧化硫排放總量分別下降8%，氨氮、氮氧化物排放總量分別下降10%。
據統計，2013年與2010年相比，全國單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放強度分別下降9.03%、10.68%，“十二五”前三年累計節能約3.5億噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放8.4億噸。2013年全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別為2352.7萬噸、2043.9萬噸、245.7萬噸、2227.3萬噸，與2010年相比分別下降7.8%、9.9%、7.1%、2.0%。
“十二五”節能減排約束性指標前三年完成情況和后兩年目標
指標名稱
前三年完成情況
后兩年目標
2011年
2012年
2013年
2014年
2015年
能耗強度降低（%）
2.01
3.6
3.7
3.9以上
3.9以上
二氧化碳排放強度降低（%）
1.49
5.19
4.36
3.5以上
主要污染物排放總量減少（%）
化學需氧量
2.04
3.05
2.93
二氧化硫
2.21
4.52
3.48
氨氮
1.52
2.62
3.14
氮氧化物
－5.73
2.77
4.72
（二）采取的主要措施。
1.加強宏觀調控。國務院印發了“十二五”節能減排綜合性工作方案、節能減排“十二五”規劃、“十二五”控制溫室氣體排放工作方案、大氣污染防治行動計劃等，2011年召開國務院節能減排工作領導小組會議、全國節能減排工作電視電話會議等，對各項工作進行部署安排。2014年3月21日，國務院召開節能減排及應對氣候變化工作會議，原則通過了《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》，進一步要求用硬措施完成節能減排硬任務。
2.強化目標責任。綜合考慮各地區經濟發展水平、產業結構、資源環境稟賦等，差別化地將節能減排目標分解落實到各地區、萬家重點用能單位和8家中央企業，將能源消費總量控制目標分解到各省（區、市）。完善節能減排目標責任評價考核辦法，國家每年對省級人民政府和中央企業進行評價考核，公告考核結果，并先后對3家中央企業、3個省（區）、6個城市實施環評限批。
3.優化產業結構。國務院印發化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見，明確了化解產能嚴重過剩矛盾的工作目標、主要任務和政策措施。遏制“兩高”行業盲目新增產能，嚴把能評、環評、用地審查關，通過能評審查核減能源消費量約2000萬噸標準煤，對103個項目不予環評審批。加快淘汰落后產能，關停小火電機組1800萬千瓦，預計淘汰落后產能煉鐵4533萬噸、煉鋼4564萬噸、水泥4.87億噸、平板玻璃萬重箱。加快發展服務業，2013年服務業增加值占國內生產總值比重達到46.1%，首次超過第二產業。國務院印發加快發展節能環保產業的意見，推廣節能環保產品，加快實施重點工程，促進節能環保產業發展水平全面提升。積極優化能源結構，非化石能源占一次能源消費比重達到9.8%。
4.實施重點工程。安排資金支持節能技術改造、節能產品惠民工程、企業能源管理中心建設、城鎮污水處理設施及配套管網建設等，引導社會各界加大資金投入，項目全部建成后可形成節能能力約1.75億噸標準煤，新增城鎮污水日處理能力2900萬噸，燃煤電廠投運脫硫機組累計達到7.5億千瓦、占火電總裝機的90%以上，投運脫硝機組4.3億千瓦、占火電總裝機的50%，新型干法水泥脫硝比例達到50%。
5.加快節能減排技術、產品開發與推廣。實施節能減排科技專項行動，半導體照明、超臨界循環流化床鍋爐、煙氣脫硫脫硝等一批關鍵技術取得突破，低溫余熱發電、稀土永磁無鐵芯電機等一批先進技術和產品得到大范圍推廣應用。發布6批國家重點節能技術推廣目錄，大力推行政府節能采購。實施“節能產品惠民工程”，推廣節能汽車700萬輛、高效照明產品2.2億只、高效節能家電9600萬臺（套）、高效電機2000多萬千瓦、再制造產品110萬臺。
6.推動重點領域節能減排。組織開展萬家企業節能低碳行動，節能2.2億噸標準煤。實施工業能效提升行動，規模以上工業單位增加值能耗降低15%。開展綠色建筑行動，新建建筑節能標準執行率基本達到100%，新建綠色建筑1.4億平方米，完成既有建筑節能改造6.2億平方米。實施車船路港千家企業節能低碳行動，淘汰老舊機動車406萬輛。在33個大中型機場推廣使用橋載設備替代飛機輔助動力裝置。開展節約型公共機構示范單位建設，公共機構人均能耗下降10.9%。推動賓館、商場、零售業節能減排和清潔生產。推進農村環境連片整治，2.7萬家規模化畜禽養殖場實施廢棄物處理和綜合利用工程。
7.促進循環經濟發展。國務院印發循環經濟發展戰略和近期行動計劃，循環經濟理念進一步確立，產業體系逐漸完善。深化循環經濟示范試點，總結遴選出60個循環經濟典型模式并予以推廣。支持開展39個“城市礦產”示范基地建設、50個園區的循環化改造、66個城市的餐廚廢棄物資源化利用、40個循環經濟示范縣（市）建設、40家礦產資源綜合利用示范基地建設和40個國家循環經濟標準化試點。實施資源綜合利用“雙百”工程（100個示范基地、100個骨干企業），建成后可形成大宗固體廢棄物綜合利用能力2億噸。積極推動農作物秸稈資源化利用。發布再生資源綜合利用先進技術目錄。
8.調整優化價格、財稅、金融等政策。實施成品油價格形成新機制，出臺支持油品質量升級價格政策，提高可再生能源電價附加標準，推行脫硝除塵電價、居民用電用水階梯價格。在節能、節水、環保等領域按規定實行增值稅、所得稅減免優惠，實施原油、天然氣資源稅從價計征改革，取消“兩高一資”產品出口退稅。中央預算內投資和中央財政加大節能減排工作支持力度。在18個城市開展節能減排財政政策綜合示范。大力推行綠色信貸，到2013年底，21家主要銀行綠色信貸余額達5.2萬億元。支持節能環保企業債務融資近3300億元。11個試點省份排污權有償使用和交易累計超過30億元。
9.加強法制建設。出臺城鎮排水與污水處理條例、畜禽規模養殖污染防治條例，推動修訂清潔生產促進法、環境保護法。發布節能國家標準105項，各類環保標準270項。針對霧霾污染，出臺了細顆粒物、工業有機廢氣凈化處理技術規范等15項指導性技術文件；對重點區域火電、鋼鐵、水泥以及燃煤鍋爐執行大氣污染物特別排放限值。開展能效標識、能源計量器具配備等專項檢查。持續開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，全國共出動執法人員183萬人次，查處違法問題6499件，掛牌督辦1523件，環保部門向公安機關移送涉嫌環境污染犯罪案件近700起。
10.強化能力建設和宣傳動員。完善分地區能耗核算的評審方法，開展萬家企業能耗在線監測系統建設試點。加強污染源監控，全國共建成345個省、市級污染源監控中心，對1萬多家國控重點企業實施自動監控，有648個縣級監測站達到標準化建設水平。出臺加強環境信息發布和輿論引導工作的意見。開展節能減排全民行動，每年組織全國節能宣傳周、低碳日、世界環境日等活動，積極倡導綠色生活方式和消費模式。
二、存在的主要問題和困難
雖然全國節能減排工作取得了積極進展，但仍然存在許多困難和問題。實現“十二五”目標任務，形勢十分嚴峻，任務非常艱巨。
一是認識不到位。有些單位和地方對節能減排工作重視不夠，特別是對其長期性、艱巨性、復雜性認識不夠，GDP軟指標硬化，節能減排硬指標軟化，喜歡“做加法”，熱衷上項目、鋪攤子，認為節能減排是“做減法”，對節能減排“說起來重要、干起來不要”。個別地區能耗強度和污染排放大幅上升，拖了全國后腿。
二是部分指標完成進度滯后。6項約束性指標中，單位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前三年分別只完成五年總任務的54%和20%，與60%的進度要求還有明顯差距。要實現“十二五”目標，后兩年單位GDP能耗須年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量須年均下降4.2%以上，遠高于前三年平均降幅。
三是發展方式依然粗放。2012年我國經濟總量占世界的比重為11.6%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的鋼。2013年煤炭占能源消費比重達65.9%。一些地區能耗強度是全國平均水平的2—3倍，一些落后技術設備仍在使用，轉方式、調結構的任務十分艱巨。
四是環境質量狀況不容樂觀。納入約束性指標的污染物排放總量雖然在減少，部分指標有好轉，但在多種污染物排放量遠遠超出環境容量的情況下，現階段還難以實現環境質量全面改善。近年來霧霾問題頻現，主要是二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等污染物排放量大，以及機動車污染物排放增加、施工揚塵、秸稈焚燒、露天燒烤等原因，也有城市環境管理滯后、靜穩天氣頻率增加等因素。改善整體環境質量，需要全方位落實節能減排各項政策措施，嚴格執行法律法規和標準。
五是政策機制不完善。隨著煤炭價格持續走低，財政獎勵的激勵作用弱化，企業節能改造積極性不高。燃煤電廠脫硝電價政策出臺時間較晚，脫硝工程建設滯后。黃標車和老舊車淘汰及畜禽污染防治激勵措施不足。個別主要污染物減排未納入約束性控制。
六是基礎工作薄弱。中央與地方節能統計數據銜接不夠，節能壓力不能有效傳遞到地方。節能環保標準不完善，有的標準缺失，有的標準沒有及時修訂，滿足不了工作需要。執法能力偏弱，執法不嚴，守法成本高、違法成本低的問題仍未有效解決，違法排污現象屢禁不止。
三、下一步工作安排
“十二五”節能減排目標是全國人大通過的、具有法律約束力的指標。按時保質實現節能減排目標，是政府對人民群眾的莊嚴承諾，也是破解資源環境約束、實現可持續發展的必然選擇。習近平總書記指出，要加快推進節能減排和污染防治，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。李克強總理要求堅定不移地推進節能減排，努力走出一條能耗排放做“減法”、經濟發展做“加法”的新路子。當前，我國仍處在工業化、城鎮化和農業現代化快速發展的歷史階段，面臨發展經濟、改善民生、消除貧困、保護環境、應對氣候變化的多重挑戰，發展仍是解決我國所有問題的關鍵，能源資源消耗還將繼續剛性增長，必須堅持節約優先、保護優先，找到節能減排與促進發展的合理平衡點，提高發展質量和效益。
（一）總體思路。
把節能減排作為向環境污染和低效浪費宣戰的有力武器，堅持用“鐵規”和“鐵腕”推進節能減排，進一步硬化考核指標、量化工作任務、強化保障措施，更多利用市場機制，從調整優化結構、推動技術進步、加強和改善管理等方面挖掘潛力，深入推進工業、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域和重點單位節能減排，加大污染特別是大氣和水污染治理力度，確保實現“十二五”節能減排約束性指標。
突出抓好進度滯后的單位GDP能耗降低和氮氧化物減排。按2014—2015年GDP年均增長7.5%測算，要實現“十二五”節能目標，后兩年需節能3.2億噸標準煤。通過淘汰落后產能、遏制高耗能行業新增產能、發展服務業和戰略性新興產業等結構調整措施，可節能1.69億噸標準煤；通過實施節能技術改造、推廣節能技術產品、推行合同能源管理等工程技術措施，可形成節能能力1.47億噸標準煤；通過強化管理，可實現節能2000萬噸標準煤。要實現氮氧化物減排目標，后兩年須凈削減180萬噸。通過實施燃煤電廠和水泥熟料生產線脫硝改造、加強運行監管等，可減排260萬噸；實施“煤改氣”、淘汰落后產能、淘汰黃標車、油品升級等，可減排140萬噸。合計減排400萬噸，抵消新增量后可凈削減240萬噸。
（二）主要措施。
1.強化目標責任制和問責制。出臺2014—2015年節能減排低碳發展行動方案，督促各地區制定具體實施辦法，抓好工作落實。開展節能減排目標責任評價考核，考核結果向社會公布，接受社會監督。對考核結果為未完成的地區，必要時由國務院領導同志約談省級人民政府主要負責人，有關負責人在考核結果公布后1年內不得評優樹先和提拔重用，暫停該地區新建高耗能項目的節能評估審查和新增主要污染物排放項目的環評審批。通過嚴格控制能源消費增量，確保實現“十二五”節能目標。
2.控制能源消費增量。據測算，在經濟保持平穩增長的情況下，要實現節能減排約束性目標，2015年能源消費總量要控制在40億噸標準煤以內。下一步，我們將考慮目前能源消費全國統計數據與地方數據合計的差距、適當調減霧霾嚴重地區和能耗大省能耗增量等因素，將能源消費增量分解到各地區，確保既能完成國家節能目標，又能保障經濟增長需要。
3.加大結構調整力度。實現節能減排約束性目標，結構調整的貢獻率須達到一半左右。下一步，將結合化解產能嚴重過剩矛盾和培育新的增長點，科學構建增量，優化升級存量。
一要加快淘汰落后產能。2014年完成“十二五”淘汰落后產能任務，2015年再淘汰落后產能煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥（熟料及粉磨）1億噸、平板玻璃2000萬重箱。中西部地區承接產業轉移必須堅持高標準、高水平，禁止落后產能轉入。
二要嚴控“兩高”行業新增產能。充分發揮節能評估審查、環境影響評價、用地預審、金融等“關口”作用，對鋼鐵、有色、建材、石化、化工行業新增產能，實行能耗、排污總量減量置換，先落實置換指標再予以審批；對能耗增量超過年度控制目標的地區，暫停新建高耗能項目能評審批；對確需建設的項目，能源效率、排污績效要達到國內領先水平。
三要加快發展服務業和戰略性新興產業。把發展服務業作為產業結構優化升級的重點，2015年服務業增加值占國內生產總值比重達到47%。促進新興科技與新興產業深度融合，2015年戰略性新興產業占國內生產總值比重達到8%左右。以推廣節能環保產品拉動消費需求，以增強工程能力拉動投資需求，以優化政策和市場環境釋放內需潛力，將節能環保產業培育成生機勃勃的朝陽產業，2015年產值達到4.5萬億元。加快技術研發，重點突破能源高效和分級梯級利用、污染防治和安全處置、資源回收和循環利用、智能電網等關鍵技術和裝備。實施節能減排重點工程，推廣合同能源管理、第三方污染治理等市場化新機制。
四要調整能源結構。開工一批水電、核電項目，增加天然氣供應，加快頁巖氣技術研究和資源開發，因地制宜發展風電、太陽能、生物質能、地熱能，推動分布式能源發展，2015年非化石能源占比達到11.4%。積極推行節能環保發電調度，落實可再生能源優先上網政策，著力解決壓水電保火電、風電太陽能發電窩電、余熱余壓發電上網難等問題。優化能源使用方式，建立潔凈煤生產—流通—供應網絡，推進綜合化、潔凈化、低碳化使用。
4.重點推進關鍵領域節能減排。節能減排涉及經濟社會方方面面，貫穿生產生活各個環節，要突出重點，取得突破。
一是重點企業。萬家重點用能單位能耗占全社會能耗總量的60%以上，要推動建立能源管理體系，加快能耗在線監測系統建設，開展能效水平對標、能源審計、技術改造等，公告節能目標責任評價考核結果節能減排工作總結報告，2014—2015年節能1億噸標準煤。污水處理廠、造紙廠、畜禽養殖場、火電廠、鋼鐵廠、水泥廠和機動車等“六廠（場）一車”的4種主要污染物排放量占全國的2/3以上，作為減排工作重中之重，落實年度減排計劃，推進脫硫脫硝除塵、廢水深度處理等工程建設。中央企業要做節能減排的表率，把節能減排目標完成情況作為企業和負責人績效考核的重要內容。
二是重點領域。啟動燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程，推廣25萬蒸噸高效節能環保鍋爐，淘汰20萬蒸噸落后鍋爐，形成2300萬噸標準煤的節能能力。實施工業能效提升計劃，加強工業企業能源管控中心建設，推行精細化管理，2015年規模以上工業單位增加值能耗比2010年降低21%以上。深入開展綠色建筑行動，實施建筑能效提升工程，發展綠色建筑，推廣綠色建材，推進建筑產業現代化，2015年綠色建筑標準執行率達到20%，今明兩年完成3億平方米北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造任務，新建建筑百分之百安裝計量裝置、百分之百按熱計量收費。強化交通運輸節能節能減排工作總結報告，加快綜合交通運輸體系建設，發展公共交通，加強城市步行和自行車交通系統建設，深化車船路港千家企業低碳交通運輸專項行動，實施高速公路不停車自動收費系統全國聯網，推行甩掛運輸，推廣使用節能、新能源和清潔燃料車船，2014—2015年交通運輸節能1400萬噸標準煤。繼續開展節約型公共機構示范單位建設，2015年全國公共機構單位建筑面積能耗比2010年降低12%以上。
三是重點地區。對于節能減排進度滯后的地區，幫助制定具體行動計劃，解決薄弱環節，確保完成國家下達的能耗增量控制任務。年能源消費2億噸標準煤以上的省份，以及霧霾頻發的地區，必須堅持步伐不放緩、力度不減弱，盡可能多完成任務。18個國家節能減排財政政策綜合示范城市提前1年完成目標任務，或者2015年超額完成“十二五”目標的20%以上。京津冀地區煤炭消費總量力爭實現2015年比2012年負增長。
5.大力推進污染治理。深入實施“大氣十條”，制定配套政策措施，開展實施情況年度考核。落實能源領域大氣污染防治工作方案，加快推進集中供熱、煤改氣、煤改電工程建設。推廣使用洗選煤，優先將新增天然氣用于燃煤設施改造，在京津冀農村地區全面推行清潔煤替代，推動企事業單位料堆料場棚化、倉化工作。2014年淘汰黃標車和老舊機動車600萬輛。做好重污染天氣預防預警工作，推動京津冀及周邊地區、長三角、珠三角等重點區域空氣質量聯動監測。大力實施“首都藍天行動”。加快城鎮污水、垃圾處理設施及配套管網建設，到2015年底力爭縣縣具備污水集中處理和垃圾無害化處理能力。嚴格落實畜禽規模養殖污染防治條例節能減排工作總結報告，加大污染防治力度，實施農村環境綜合整治。加快編制清潔水行動計劃。
6.完善激勵約束機制。推動制度創新，加強依法管理，加大政策激勵，調動各方面積極性，深入開展節能減排工作。
一要依法管理。修訂環境保護法、大氣污染防治法、建設項目環境保護管理條例，加快固定資產投資項目節能評估審查管理條例、排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等制訂工作，加快出臺關于進一步加強環境保護監督管理的意見。滾動實施百項能效標準推進工程，2014—2015年制（修）訂100項左右節能標準。完善環境質量標準，修訂重點行業污染物排放標準，落實重點區域大氣污染物排放特別限值要求。加強節能監察能力建設，2015年基本建成省、市、縣三級節能監察體系，強化能源消費增量監管。加大節能環保違法行為查處力度，推進節能環境信息公開，公開曝光嚴重浪費能源、違法排污的企業，強化環境行政執法與刑事司法的銜接，實行節能減排執法責任制。深入開展“大氣十條”貫徹落實情況專項督查，重點督查京津冀、長三角、珠三角等區域。
二要加強經濟政策引導。發揮市場的決定性作用，完善有利于節能減排的經濟政策。實行節能環保價格政策，嚴格落實差別電價、懲罰性電價、脫硫脫硝除塵電價、居民用電用水用氣階梯價格，研究擴大基于能耗、環保標準的非居民用電階梯價格實施范圍。開展電力價格大檢查，嚴格清理地方出臺的高耗能企業優惠電價政策。完善環保收費政策，研究將污泥處理費用逐步納入污水處理成本，改革垃圾處理收費方式。繼續加大中央預算內投資和中央財政專項資金投入，資金安排要與工作任務掛鉤，提高資金使用效率。落實合同能源管理項目稅收減免政策，加快資源稅改革，推進環境保護費改稅。推行綠色融資，支持符合條件的企業上市、發行債券融資，促進節能減排信息在各類金融機構共享。針對中小企業數量多、范圍廣等特點，發揮行業協會等組織作用，積極推廣先進適用技術和產品，支持中小企業實施節能減排技術改造。
三要健全市場化機制。實施能效領跑者制度，定期發布空調、冰箱等能效最高的終端用能產品目錄，以及乙烯、粗鋼等高耗能產品單耗最低的企業單耗水平等。推進碳排放權交易試點，研究建立全國碳排放權交易市場。研究制定節能量交易工作實施方案，依托現有平臺開展項目節能量交易。出臺排污權有償使用和交易試點工作指導意見。研究提出推進環境污染第三方治理的意見。修訂能效標識管理辦法，擴大能效標識實施范圍。開展節能低碳產品認證。強化電力需求側管理，推動科學用電、節約用電和有序用電。
7.動員全民參與。繼續深入開展節能減排全民行動，抓好家庭社區、青少年、企業、學校、軍營、農村、政府機構、科技、科普和媒體等專項行動，倡導文明、節約、綠色、低碳的消費理念，引導綠色消費行為。政府機構帶頭節能減排，繼續組織做好全國節能宣傳周、世界環境日、全國低碳日等主題宣傳活動，進一步強化資源環境國情教育。組織實施“節儉惜福、養德圓夢”全民節約行動，加強輿論監督和社會監督，營造推進節能減排的良好氛圍。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，多年來，全國人大及人大常委會高度關注、積極推動節能減排工作，代表們深入實際調查研究，提出了許多很好、很有價值的意見和建議，對政府工作發揮了重要的監督和指導作用。今后，我們將更加自覺地接受全國人大的監督和指導，并以本次監督檢查為新的契機，下更大的決心，花更大的氣力，做更大的努力，以更加務實的作風推進節能減排工作，確保實現“十二五”節能減排目標任務，為建設生態文明的美麗中國而努力奮斗。希望全國人大繼續對節能減排工作給予高度關注和大力支持。
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